建筑垃圾：只有“法制化”才能“资源化”

前不久，一则郑州生态园被建筑垃圾蚕食的消息引起社会各界关注。据报道介绍，在河南郑州市邙山生态园中，每至深夜，就有大量渣土车，满载建筑垃圾，往生态园中山沟里疯狂倾倒，一处百亩面积、几十米深的山沟，不到一个月被填平，树木遭到“灭顶”掩埋。事实上，像这种随意倾倒建筑垃圾的现象在其他地方也不是个案。有专家认为，要解决建筑垃圾倾倒问题，不仅是要找到好的建筑垃圾处置办法——将建筑垃圾进行资源化处置，更重要的是将建筑垃圾资源化纳入法制化轨道，从顶层设计上解决建筑垃圾资源化行业无法可依，执法不严、监管缺失的乱象。

我国建筑垃圾资源化缺乏法律规制

目前，我国建筑垃圾管理立法主要有《城市市容和环境卫生管理条例》（1992年）、《清洁生产促进法》（2002年）、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2004年修订）、《城市建筑垃圾管理规定》（2005年）以及一些地方性立法。此外，《循环经济促进法》《排污费征收使用管理条例》等法律法规也涉及建筑垃圾的管理问题。

但是，我国目前建筑垃圾资源化相关立法还处于初级阶段，虽已初步体现出循环经济的思想，但在法律规制中还存在立法理念相对滞后、立法体系不健全等问题，在法律实施中还存在监管机制不协调、管理机制不完善、责任制度不合理、激励制度不健全以及参与机制不完善等问题。

在立法理念上，目前，我国建筑垃圾立法理念主要从“防止污染环境”“保障城市市容和环境卫生”为目的，对于建筑垃圾的循环利用重视程度不足。如：《城市建筑垃圾管理规定》是有关建筑废弃物的专门性规章，却以“保障城市市容和环境卫生”为主要立法目的。

在立法体系上，没有形成全面、专业化的建筑垃圾处置法律法规体系。不同层次的建筑垃圾资源化立法，存在着国家法律、行政法规和部门规章的区别，《城市建筑垃圾管理规定》是我国仅有的一部关于建筑废弃物的专项立法，但该规定只是一个部门规章，在效力层级上有些偏低。

在具体管理制度上，还存在监管部门权责不清、管理制度不完善等问题，如：目前我国涉及建筑废弃物管理的部门主要有建设部门、城管部门、环保部门、公安交通部门等。但由于牵涉部门多，权责不清，致使“管理上存在盲点，职能上缺乏连贯。纵观我国现有的建筑垃圾资源化利用法律制度，主要包括建筑垃圾资源化利用的生产者责任延伸制度、管理制度、公众参与制度、激励制度等。但在实践中，由于缺乏与建筑垃圾资源化利用法律制度配套的实施细则和标准，建筑垃圾资源化之路还在披荆斩棘。

相比发达国家，无论是全国性立法，还是地方性立法，我国建筑垃圾立法还是有不少差距。发达国家建筑垃圾资源化立法将可持续发展确立为环境保护立法的指导思想，在建筑垃圾资源化的立法结构上，层次清晰，结构严密，形成了比较全面的法律体系。以日本为例，日本形成了由以《环境基本法》为基础，以《推进形成循环型社会基本法》为综合法，以《容器和包装物的分类收集与循环法》等为单项法构成的完备的循环经济立法体系。并配以具体贯彻落实循环经济的法律制度。

法制化是破解建筑垃圾处置难题的根本途径

建筑垃圾资源化产业技术创新战略联盟北京联绿智能技术研究院院长王以枫在接受媒体采访时曾表示，我国现阶段对建筑垃圾的处置方式很单一，95%左右的建筑垃圾采用填埋、堆放的方式，只有5%经过了简单处理，例如破碎后多数做成再生砖或者是用作铺路的填充材料等。而目前我国部分企业已研究出实现建筑垃圾资源化率100%的技术，技术不是建筑垃圾资源化的制约因素。

中国城市环卫协会建筑垃圾管理与资源化工作委员会常务副主任陈家珑认为，虽然各部委也出台了涉及建筑垃圾处置利用相关的政策，但现行法律更多关注的是建筑垃圾造成的环境污染及对市容市貌造成的影响。实现建筑垃圾资源化，需要建设施工单位、建筑建材行业、环保部门、建筑垃圾排放监管部门等多个部门通力协作，但由于我国相关的法律法规体系尚未真正建立起来，建筑垃圾处置以及资源化道路依旧任重而道远。

目前，建筑垃圾资源化之所以举步维艰在于法律和制度约束层面。把建筑垃圾资源化纳入法制化轨道将有效提升建筑垃圾资源化水平。

法律是国家制定或认可的、并由国家强制力保证实施的行为规范。法律规制能为建筑垃圾资源化提供坚实的保障。

首先，法律具有规范作用。建筑垃圾资源化相关法律能对建筑垃圾参与行为人的行为具有指引、评价、教育、预测和强制的作用，从而规范建筑垃圾参与行为人的行为。

其次，法律规则中具体规定了人们的法律权利、法律义务以及相应的法律后果。依据法律规则，人们能够了解哪些可为、哪些不可为，以及人们在做出符合或不符合行为模式的要求时应承担相应的后果。在建筑垃圾资源化过程之中，法律规制能够以其权威性和强制性引导参与者的行为，不断推进建筑垃圾资源化。

最后，法律的强制性能够克服其他调控手段所不能克服的缺陷。比如，国家可以利用税收或行政征收的方式来引导相关主体自觉进行建筑垃圾资源化，但是否向着国家的优惠政策所引导的方向行为全有赖于执行人的自觉行为，也很有可能出现背道而驰的情况。但法律具体权威性和强制性，法律可以规定建筑垃圾处理的最低标准，行为人如若逾越了法律底线，会受到法律制裁。从某种意义上来说，法律的强制力的保障，是经济性措施无法比拟的，会带来巨大的环境和社会效益。

加快推进建筑垃圾资源化法制化

建筑垃圾具有双重性，既有对环境造成污染的潜在性，又有作为再生资源回收利用的资源性。将建筑垃圾资源化纳入法制化轨道将大幅度提高我国建筑垃圾资源化水平，产生良好的经济和社会效益，从而达到经济效益与环境效益的“双赢”。

总体而言，发达国家的建筑垃圾处理都经历了一个从环境损害的“事后救济”为中心，向环境“可循环、可持续发展”为中心的道路，确立了层次清晰、结构严密的法律体系，并普遍确立了如扩大生产者责任、严格政府监管、鼓励公众参与等制度。结合我国建筑垃圾资源化法律规制方面的不足，我国应完善建筑垃圾资源化相关法律法规。

首先，更新立法理念。当前，我国正处于城市化快速发展阶段，节约资源和控制污染，对提高建筑垃圾资源化水平提出了要求。我国城市建筑垃圾应秉承循环经济的基本理念，做好从“经济利益优先”向“生态利益优先”、从“末端治理”向“全过程控制”、从“物为我用”向“物尽其用”、从“资源无价”向“资源有价”、从“过度消费”到“绿色消费”转变，以“资源、能源-建筑材料-建筑废弃物-再生材料和能量”这一循环理念构建建筑垃圾资源化法律制度，摒弃“重污染防治，轻资源利用”的传统理念。

其次，构建多层次、多领域的循环型立法体系。我国建筑垃圾资源化立法应汲取国外先进立法经验，通过基本法-单项法-综合法的结合，以《循环经济促进法》为基本法，制定再生资源利用的综合法律、建筑垃圾资源化的单项法律，并配以其他各项配套法律法规和地方性法律法规为补充的新的立法体系，逐步构建多层次、多领域的循环社会立法体系，实现建筑垃圾处理从“末端治理”转向以生产和消费领域的“源头治理”机制。

第三，完善建筑垃圾具体管理制度。要强化对建筑垃圾资源化监管工作，建立建委、环保、环卫、城管等执法部门的联动机制，加强政府对建筑垃圾的监管；完善建筑垃圾源头管理、中间管理、事后管理，将建筑垃圾各项具体制度贯穿于建筑垃圾全过程，如：建筑垃圾排污收费制度、建筑垃圾分类回收制度、建筑垃圾运送流向跟踪制度、建筑垃圾激励体制、公众参与法律制度、责任保障机制等。

总之，只有将建筑垃圾资源化纳入法制化轨道，建立起全面系统、平衡协调、权责明确的法律规制体系，才能真正实现建筑垃圾“变废为宝”，提高建筑垃圾资源化水平，推动循环经济的发展。

信息来源：建筑时报

时间：2017年3月15日